The future orientation of Austria’s flood policies: from flood control to anticipatory flood risk management

Obligation or Innovation: Can the EU Floods Directive Be Seen as a Tipping Point Towards More Resilient Flood Risk Management? A Case Study from Vorarlberg, Austria

“…Nevertheless, FRM was well developed and arranged before the implementation of the FD. Through the regular occurrence of flood events, the regional authority of Vorarlberg had already initiated a wide range of innovative policy solutions to respond to future flood risks in an anticipatory way [78]. The FD is a relatively new policy instrument, which is why impacts are still vague and outcomes are expected to be more visible after the second policy cycle (2015-2021) [79] and after processes have been evaluated [80].…”

Compensating Flood Retention on Private Land in Austria: Towards Polycentric Governance in Flood Risk Management?

“…Against the likely climate-related increases in flood discharge, flood retention areas may also serve as buffer and contribute to enhancing the climate robustness of flood protection schemes [43] . Flood retention on open land thus assumes an increasingly prominent role in the portfolio of flood risk reduction strategies [19] .…”

“…In this way, combining green and grey infrastructure measures into so-called "hybrid" solutions may provide flood security by technical facilities while also enabling ecological functions by natural approaches [46] . 例的特征进行了对照呈现(表3)。在一定程度上，该案例体现了奥地 利洪水风险治理体系的"多中心化"趋势，然而滞洪工程对提升滨河 景观韧性的作用仍有待商榷。 一方面，使用农业用地进行调控滞洪能有效降低下游洪灾易发区 的洪峰流量和洪水风险；滞洪区还可作为缓冲区，使防洪方案能够更 稳健地缓解由气候性因素导致的洪水流量升高的问题 [43] 。因此，在开放 土地上建设滞洪工程正在成为一项越来越重要的防洪策略 [19] 。 另一方面，滞洪区的生态功能很大程度上取决于滞洪类型。将洪 泛平原与河流重新相接，使其在丰水期自然地被淹没，通常会促进水 陆交界处栖息地的形成 [44] 。而人工修建的调控滞洪区并非与河床天然相 连，其入口仅在洪水流量超过预设标准后才会打开，以便最有效地调 节洪峰 [45] 。因此，阿尔滕马克特市滞洪工程的实际效果是依靠技术设 施而非农田自身条件实现的，向农业用地所有者支付的相关费用也是 用于弥补潜在的作物损失以及洪水风险增加对现有财产造成的破坏， 其性质与通过财政拨款来维持现有服务的"生态系统服务费用"截然 不同。理论上，洪灾导致的一切作物损失补偿都应由共同农业政策 (CAP)框架下的农业-环境资助计划来支付，但目前奥地利尚无相关 计划。 虽然仅提供滞洪服务并不能显著改善滞洪区的生态质量，但农业 用地所有者(无论其是否受CAP框架的保障)获得的补偿金却可以作 为缓解滨河地区农业用地(如湿地草甸)使用过度集约化的手段。 通过这种整合了绿色基础设施和灰色基础设施的"混合"解决方案， 既可以利用技术设施保证防洪安全，又能通过自然途径提升生态功能 [46] 。…”

“…In this understanding, polycentricism refers not only to the distribution of power between governmental and non-governmental actors, but also to the distribution of power across governmental departments and public agencies involved in policy making [12] . Initially defined as an antithesis 用。本质上，政府代表着公共利益，其目的是以尽量少的公共支出实 现最佳防洪效益。此外，政府也负责协调各方利益，促使他们就补偿 方案达成共识(表1) [10] 。 显然，各级政府和利益相关方之间合作关系的转变是滞洪补偿方 案得以推进的基础。本文从治理视角分析了洪水风险管理中合作关系 的变化。尽管"治理"(governance)一词的应用范围很广，但其含义 因具体的应用领域而异。扬•库伊曼将治理定义为"在社会、政治和 管理主体合作采取行动时形成的行为模式" [11] ，这与有目的地指引、控 制或管理社会团体的行为明显不同。 在治理视角下，社会可被视为一个多中心系统，各社会主体都会 对公共事务产生影响 [12] 。部分涉及多中心治理的观点认为，目前私人 及非政府主体掌握着绝大部分权力 [13] 。虽然这种情况在某些研究领域 的确属实，但在洪水风险管理的决策过程中，尽管其他行为主体的地 位不断提高，政府部门和公共机构仍然起决定性作用；尤其值得注意 的是，农业土地所有者不断提高的重要性主要体现在提供蓄洪所需的 (农业)土地，而非影响策略的走向上。鉴于上述主体所处层级各不 相同，本研究采用以政府为中心的多中心治理视角，即"政府机构贯 穿于其他各类主体之间，且不同政府机构主体的管辖权相互交叠"， 其中管辖权是指"一个政府单位在一定空间和职能范围内可行使的政 治和法律权限" [14] 。根据这一理解，"多中心性"既可以指政府和非政 表1：滞洪补偿中各类主体的角色与责任 府行为主体之间的权力分配，也可以指参与政策制定的不同政府部门 和公共机构主体之间的权力分配 [12] 。多中心系统最初被定义为与单中心 系统(即由政府等单一权力主体控制的系统)相对的概念，涉及多个 治理主体，每个主体可以在特定的地理范围和权力领域内相对独立地制 定规范与规则 [15] 。各主体可以与其他主体在横向上协同处理共同问题， 同时相互交织构成更大规模的治理单元，建立纵向关联 [16] 。安德鲁•乔 丹等根据多中心理论中的5个命题对多中心系统的主要特征进行了概括 (表2) [17] 。在第三章中，我们将通过奥地利的案例论述这些命题在多 中心治理实践中的具体表现。 3 奥地利的滞洪补偿机制 在奥地利，洪水是破坏性最大的自然灾害 [18] 。近年来陆续发生的 一系列重大洪灾(分别在2002年、2005年、2013年)暴露了线性防洪 工程的缺陷，因此，通过调控滞洪手段来减轻防洪设施负荷成为了一 项优先策略 [19] 。根据《欧盟洪水管理指令(2007/60/EC)》 [20] ，奥地利 制定了《国家洪水风险管理计划》，强调了调控滞洪的效益，以及利 用控制性空间规划工具合法保护滞洪用地的重要性 [21] 。通过分析奥地利 391个具有潜在重大洪水风险的区域(APSFR)的洪水风险管理计划， 我们发现56％的APSFR将推行调控滞洪作为重点策略，这表明各地方政 府越来越重视滞洪能力的提高 [22] 。 to monocentric systems, i.e., those controlled by a single unitary power, usually an encompassing governmental authority, polycentric systems are characterised as multiple governing authorities where each unit exercises considerable independence to make norms and rules within a specified geographic area and domain of authority [15] , and each unit may link with others horizontally on common issues, and be nested within broader governance units vertically [16] . According to Andrew Jordan et al the defining features of polycentric systems may be summarized by the five propositions in polycentric theory (Table 2) [17] .…”

“…Flooding is the most costly natural hazard in Austria [18] . In recent years Austria experienced a succession of large flood events (2002,2005, and 2013) which made evident the deficiencies of linear flood defence and resulted in a programmatic prioritisation of load reduction based on controlled flood retention [19] . The Austrian National Flood Risk Management Plan, which was developed in accordance with the EU Floods Directive (2007/60/EC) [20] , highlights the effectiveness of controlled flood retention and the importance of legally securing these areas with regulatory spatial planning instruments [21] .…”