Landwirtschaftliche Produktion ist unweigerlich mit Eingriffen in die Natur und damit in unsere Umwelt verbunden. Je nach Art der menschlichen Aktivitäten können diese Eingriffe zu vielfältigen oder zu monotonen Landschaften führen und die Umweltqualität verbessern oder verschlechtern. In den vergangenen Jahrzehnten sind in vielen Regionen Deutschlands (wie auch andernorts) besorgniserregende Veränderungen zu beobachten. Der Zustand der Naturressourcen entwickelt sich auf großer Fläche negativ: Verlust an biologischer Vielfalt, Belastungen von Boden, Wasser und Luft sowie Veränderung des Klimas und Homogenisierung der Landschaft. Dabei bestehen oft enge Wechselbeziehungen zwischen dem Zustand der Naturressourcen und der landwirtschaftlichen Produktivität.Der folgende Abschnitt gibt einen knappen Überblick über den aktuellen 1 Zustand der natürlichen Ressourcen, die Ausprägung der landwirtschaftlichen Wirkfaktoren, über das Erreichen politischer Ziele und die genannten Wechselwirkungen. Die Darstellung fokussiert überwiegend auf die nationale Ebene. Auf Wirkungen, die in Drittländern entstehen, z. B. durch indirekte Landnutzungsänderungen, wird nicht näher eingegangen. Zudem ist eine erschöpfende Darstellung der Umweltwirkungen der Landwirtschaft in diesem Kontext nicht beabsichtigt. Dafür sei auf weitergehende Fachliteratur verwiesen (siehe Literaturverzeichnis).

Kapitel 5 SWOT-Analyse der derzeitigen Agrarpolitik aus Sicht des Natur-und Umweltschutzes 5.1 Vorgehen bei der SWOT-Analyse SWOT-Analysen sind ein etabliertes und weit verbreitetes Instrument der Strategieentwicklung. Sie ermöglichen eine systematische und verdichtete Bestandsaufnahme und Diskussion derjenigen Aspekte einer Politik, Institution oder Organisation, die besonderer Beachtung bedürfen. Stärken und Schwächen beziehen sich dabei auf interne Aspekte, Chancen und Risiken auf den Kontext der analysierten Einheit. SWOT-Analysen sollen dabei helfen, bei der Formulierung von Entwicklungsstrategien bestehende Stärken zu nutzen, Schwächen abzubauen oder zu kompensieren, Chancen zu nutzen und Risiken zu begegnen. Im Projekt ZA-NExUS dient die SWOT-Analyse als Brücke zwischen der Bestandsaufnahme der Probleme auf Basis der bestehenden Literatur und der Entwicklung von neuen Handlungsansätzen. Zur Erstellung der SWOT-Analyse haben die Projektpartner in einem ersten Schritt auf Basis ihrer jeweiligen Literaturauswertungen die Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken der derzeitigen Agrarpolitik aus Sicht des Natur-und Umweltschutzes zusammengefasst. Auf dieser Grundlage erstellte der Projektkoordinator eine Synthese, die auf dem Projektworkshop am 12. April 2016 diskutiert und in der Folge weiterentwickelt wurde. Generell ist anzumerken, dass einige der Aussagen in der SWOT-Analyse aus Sicht des Natur-und Umweltschutzes ambivalent sein können. So stellen beispielsweise die generell hohe Stabilität des politischen und finanziellen Rahmens sowie die hohe Legitimationswahrnehmung unter Landwirten einerseits eine Stärke der derzeitigen Agrarpolitik dar. Aus Sicht des Natur-und Umweltschutzes ist dies jedoch nur insofern positiv, wenn angenommen wird, dass die Agrarpolitik insgesamt zu einem höheren Niveau des Natur-und Umweltschutzes beiträgt. Wenn aber die genannten Stabilitätsfaktoren zur Abwehr neuer, legitimer gesellschaftlicher Anliegen oder gar zur Ignorierung neuer Herausforderungen führen, können sie auch zur Schwäche werden, vor allem, wenn sie die Lernfähigkeit der Akteure oder die Anpassungsfähigkeit des Systems vermindern.

Die Integration von Anliegen des Umwelt-und Naturschutzes in die Agrarpolitik bewegt sich in einem komplexen institutionellen und rechtlichen Rahmen, der das Verhältnis zwischen den Rechten der Landbesitzer und Landbewirtschafter einerseits und andererseits ihren Pflichten gegenüber den Interessen der Allgemeinheit, im Zusammenhang mit dieser Studie insbesondere den Interessen des Natur-und Umweltschutzes, regelt. In der konkreten Politikgestaltung ist dieser Rahmen jedoch notwendigerweise unvollständig. Erstens ist oft unklar, welche Werte und Normen im Konfliktfall den Vorrang haben sollen. Zweitens sind viele Rechtsbegriffe, z. B. die Gemeinwohlverpflichtung des Eigentums nach Artikel 14 Absatz 2 Grundgesetz, unbestimmt und bedürfen der Konkretisierung im Lichte der jeweiligen Pro blemlagen. Drittens geben die bestehenden Normen keine Entwicklungsrichtung vor. Und viertens sind Rechtsnormen nicht geeignet und haben auch nicht den Zweck, gemeinsame Initiativen von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu motivieren, wo dies beispielsweise im Landschafts-oder Wassermanagement wünschenswert wäre. Vor diesem Hintergrund haben politische Leitbilder mehrere Funktionen. Im politischen Gestaltungsprozess und gegenüber den gesellschaftlichen Gruppen dienen sie als programmatische Orientierungshilfe, die Aufschluss über die angestrebte Entwicklungsrichtung in einem Politikfeld gibt und an dem die Träger eines Leitbilds sich messen lassen müssen. Im administrativen und judikativen Prozess dienen Leitbilder als Auslegungshilfe bei der Ausgestaltung von Ermessensspielräumen und bei der Entscheidung von Normkonflikten. Im Hinblick auf die Rolle von Leitbildern im Verwaltungshandeln erklärt Wewer (1998, S. 155): "Leitbilder beschreiben in relativ knapper Form den ‚Sinn' oder die ‚Philosophie' von Organisationen (also deren Selbstverständnis) bzw. ihre ‚Vision'

Die Sicherung der Ernährungssicherheit und der ökologischen Lebensgrundlagen einer wachsenden Weltbevölkerung ist eine der zentralen gesellschaftlichen und politischen Aufgaben des 21. Jahrhunderts. Dies ist beispielsweise durch die Sustainable Development Goals und die Agenda 2030 der Vereinten Nationen weltweit anerkannt. Die landwirtschaftliche Produktion gerät dadurch in ein Spannungsfeld. Zum einen ist sie auf funktionierende ökologische Grundlagen wie ertragreiche Böden, sauberes Wasser, biologische Schädlingsregulierung oder Bestäuberleistungen angewiesen. Zugleich ist es unvermeidlich, dass landwirtschaftliche Produktion Umweltressourcen nutzt und verbraucht sowie in die ökologischen Kreisläufe eingreift. Wegen dieser wechselseitigen Abhängigkeit von agrarischer Erzeugung und intakten Naturressourcen sind flächendeckend umweltverträgliche Formen der Landwirtschaft auf Dauer unverzichtbar. Global steigt der Druck, für eine wachsende Weltbevölkerung ausreichend Nahrungsmittel, Rohstoffe und Energie zu erzeugen (FAO 2008). Daher ist zu erwarten, dass zunehmende Knappheit, vermittelt über steigende Preise, zu einer intensiveren Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen und zu einer übermäßigen Nutzung der Umwelt-und Naturressourcen führt. In Deutschland und Europa stellt sich die Situation jedoch komplizierter dar. Auf der einen Seite finden sich hoch produktive Regionen, in denen unter intensivem Einsatz von Maschinen, Mineraldünger und chemischem Pflanzenschutz sehr hohe Erträge erzielt werden. Auf der anderen Seite droht in weniger produktiven Regionen die großflächige Aufgabe der Landwirtschaft (EEA-European Environment Agency 2010). Beide Entwicklungen haben bedenkliche Folgen für Umwelt und Natur. In den Intensivregionen kommt es zu einem weitgehenden Verlust von naturnahen Habitaten und biologischer Vielfalt, zu übermäßigen Einträgen von Stickstoff,

Nach der Formulierung eines Leitbilds (Kap. 6) und der Darstellung verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten auf der Ebene der einzelnen Bausteine der Agrarpolitik (Kap. 7) diskutiert dieses Kapitel die Optionen für eine zukunftsfähige Agrarpolitik, welche die Anliegen des Natur-und Umweltschutzes wirksam integriert, aus einer stärker strategischen Perspektive. Angestrebt wird, verschiedene mögliche Entwicklungsrichtungen darzustellen, die von der derzeitigen Architektur der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union ausgehen und diese jeweils so verändern, dass die in Kap. 3 dargestellten negativen Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Natur-und Umweltgüter vermindert und die positiven Natur-und Umweltleistungen der Landwirtschaft gestärkt werden. Wir geben zunächst einen Überblick über die strategischen Alternativen, klären die gemeinsame Minimalbasis und heben diejenigen "Bausteine" hervor, die alle Optionen flankieren müssen. Anschließend stellen wir die drei strategischen Optionen vor. Es folgt eine Abschätzung der Stärken und Schwächen der Optionen in Bezug auf die Verwirklichung des Leitbilds einer multifunktionalen, natur-und umweltverträglichen Landwirtschaft. 8.1.2 Überblick: Strategische Entwicklungsrichtungen für eine zukünftige Agrar-und Umweltpolitik Für die zukünftige Gestaltung der Agrar-und Umweltpolitik sind verschiedene Optionen vorstellbar. Im Folgenden werden drei Optionen dargestellt, die als mögliche strategische Entwicklungsrichtungen einer Agrarpolitik zu verstehen sind, die 1 Direktzahlung von 281 €/ha abzüglich der Greening-Prämie von 85 €/ha = 196 €/ha.