Sunset Legislation als Instrument der besseren Rechtsetzung: Wunderwaffe oder stumpfes Schwert?

Abstract

EinleitungSunset Legislation -also die mit Evaluationspflichten verknüpfte Befristung von Gesetzen und anderen Rechtsnormen -ist ein Reforminstrument der Staats-und Verwaltungsmodernisierung, dessen erste Popularitätswelle bereits mehr als drei Jahrzehnte zurückliegt. In ihrem Ursprungsland USA zielten die in den 1970er und 1980er Jahren eingeführten Sunset-Vorschriften darauf ab, die parlamentarische Kontrolle der Exekutive zu verbessern. Heute hingegen wird in verschiedenen westlichem Industrienationen verstärkt darüber diskutiert, ob und inwiefern sich Befristungsvorschriften nutzen lassen, um die Ziele einer «besseren Rechtsetzung» (better regulation) zu unterstützen. Je nach Lesart wird die Idee von «Gesetzen mit Verfallsdatum» dabei als Ansatz zur Sicherstellung einer umfassenden Wirkungskontrolle von Gesetzen, als Verfahren zur Rechtsbereinigung und -vereinfachung, zur Unterstützung des Bürokratieabbaus oder der Deregulierung interpretiert. Der vorliegende Beitrag setzt sich mit diesen neueren Anwendungskontexten von Sunset Legislation auseinander und diskutiert die Frage, unter welchen Bedingungen und für welche politischen Ziele Befristungsklauseln sinnvoll eingesetzt werden können. Hierzu wird die Befristung von Gesetzen als ein Versuch interpretiert, zu bestimmten Zeitpunkten des politischen Prozesses ein erneutes, «künstliches» Agenda-Setting zu bewirken. Dabei wird davon ausgegangen, dass sich politische Entscheidungsfenster nicht «automatisch» öffnen, wenn Gesetze ineffektiv sind oder problematische Nebenwirkungen zeigen. Durch die Befristung wird erreicht, dass nach einem bestimmten Zeitraum der Gültigkeit einer Rechtsnorm erneut darüber entschieden werden muss, ob und wie diese Rechtsnorm weiter gelten soll. Diese Entscheidung kann aufgrund der Evaluation der Wirkungen -so die Idealvorstellung -auf besserer Informationsgrundlage gefällt werden. Die Anwendungspraxis zeigt jedoch, dass diese Erwartungen häufig nicht erfüllt werden können, da Befristungen zu Verlängerungsautomatismen führen und zusätzliche Bürokratie verursachen. Um dieses Spannungsfeld zwischen Potentialen und offensichtlich vorhandenen Restriktionen von Sunset Legislation zu verstehen, werden im Folgenden zentrale Erkenntnisse der Policy-Analyse zu Politikbeendigung und Evaluation mit einem kursorischen Überblick über die empirischen Erfahrungen mit Befristungs-und Evaluationsklauseln in vier Ländern (Schweiz, Deutschland, USA, Australien) verknüpft. Im letzten Teil des Aufsatzes wird herausgearbeitet, welche Ziele einer «besseren Rechtsetzung» durch Sunset Legislation unterstützt werden können. 168

The Routledge Handbook of Policy Tools

“…There is an increasing discussion in various contemporary democracies whether and to what extent sunset provisions can be used to support the goals of better regulation (Veit and Jantz, 2011). On the one hand, they provide a legitimation base for government organizations in order to conduct evaluations.…”

“…In Switzerland, for instance, Article 24 of the Energy Utilization Decision of October 14, 1990, established the legal mandate to evaluate the action program, which was designed as "sunset legislation" (Sager et al, 2017). On the other hand, Veit and Jantz (2011) argue that the temporary nature of laws is to be conceived as an attempt, to bring about a renewed "artificial" agenda setting at certain points in the political process. It is assumed that windows of opportunities for policy change do not open automatically when laws are ineffective or generate undesired outcomes.…”

“…As to sunset reviews, the four country study of Veit and Jantz (2011) in the U.S., Australia, Germany and Switzerland is insightful. Even though the U.S. is considered a pioneer for sunset legislation, sunset reviews were abolished in several U.S. states after only a few years.…”

Temporary legislation, better regulation, and experimentalist governance: An empirical study

“…Sunset clauses have become an integral instrument in the better regulation toolkit (see, e.g. Mandelkern Group on Better Regulation ; Veit & Jantz ; Xanthaki ; Department for Business Information and Skills ; EU Inter‐institutional Agreement on Better Law‐Making ). Temporary legislation is likewise considered to be an essential component of experimental regulation, as scholars agree that “an experimental law or regulation must have an ab initio limited duration” (Ranchordás , p. 419; Van Gestel & Van Dijck ; Gubler ).…”

“…Temporary (or “sunset”) legislation – statutory provisions enacted for a limited time – is often viewed as a key tool for experimentalist governance approaches, and as an important part of the “better regulation” agenda (Van Gestel & Van Dijck ; Veit & Jantz ; Ranchordás , ). In other areas of scholarship and in its other uses, temporary legislation appears controversial (e.g.…”